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电信市场不对称监管政策将出台

  【通信产业网讯】(记者 李传涛 )8月27日消息,联通董事长常小兵日前表示,中国政府势将推出针对中移动强势的“不对称监管政策”,涉及的价格及市场份额问题均在研究当中。中国网通董事长兼首席执行官左迅生于业绩发布会时则表示,相信中央未来推出不对称监管政策,以解决电信业失衡问题。看来,随着重组的推进,非对称管制政策出台为期不远。


  中移动一家独大局面漫画(资料图片)

  何为非对称管制?

  工业和信息化部、国家发展和改革委员会及财政部在深化电信体制改革的通告中,将加强电信监管列为深化电信体制改革的三大配套措施之一,并提出,针对重组后新的市场架构,将在一定时期内采取必要的非对称管制措施,并建立和完善与之相适应的监管体制,以促使行业格局向均衡发展。

  所谓非对称管制是指,在竞争形成初期,政府管制部门对处于不同市场条件下的电信业务经营者予以区别对待,制定有利于新经营者的倾斜政策和法规,从而在一定时期内人为地制约处于支配地位通信经营者对市场的控制力,而放宽对新经营者或处于非支配地位通信经营者的管制,以达到所有经营者能公开、公平竞争的目的。

  不对称管制的依据是不对称竞争,即在市场中存在着支配或主导力量。由于居市场支配地位的经营者在市场竞争中具有非常明显的优势,如规模优势、资源优势、成本优势、用户优势、技术优势、经验优势和信息优势等,因而其他弱小经营者将难以与之相竞争并成长起来,如果考虑到市场支配者往往还有能力和倾向从事不公平竞争,弱小经营者将更加难以生存。

  具体到电信行业,由于存在强烈的规模经济、范围经济和网络外部性,处于市场领导地位的运营商可能对新进入者产生压倒性的竞争优势,单纯依靠市场机制难以形成有效竞争。

  我国电信业非对称管制之路

  与世界各国一样,我国电信业的非对称管制也始自电信市场开放初期。1994年,以联通的成立为标志,我国电信业开始不断破除垄断,引入竞争。但相对于当时的中国电信来说,成立之初的中国联通实力过于弱小,由是我国政府采取了“非对称管制”的策略扶植弱小的中国联通逐渐成长。但由于我国电信产业的产品差异化并不非常明显,非对称管制主要集中在资费和普遍服务的承担上。

  从资费上看,我国电信监管部门允许中国联通的手机资费一定程度低于中国移动。从普遍服务的承担上看,监管部门对原来的主导运营商中国电信提出了更多承担普遍服务的要求。而从更广泛的非对称管制内涵上看,限制中国电信及中国网通进入移动通信市场这一市场准入,被视作最大的非对称管制措施。

  而早在2002年5月20日,也即新中国电信挂牌两日后,针对主要针对中国电信的非对称管制措施,中国电信原总经理周德强就称“在我国电信行业已不占据市场支配地位。因此,不对称管制的前提已不存在”,公开呼吁取消不对称管制。

  此后,随着移动替代效应加剧,围绕不对称管制的有效性,业内产生了较大的争议。在一些专家看来,不对称管制带有很强的行政管理色彩,在创造公平竞争环境的同时有可能会牺牲某些方面的有效性,因而它只能是从垄断向竞争转变的过渡性手段。因此,不对称管制的力度应当逐渐减弱以至取消。此外,在他们看来,我国当时施行的不对称管制缺乏市场界定、检查和效果评估体系,负面作用相当明显。

  而在另外一些专家看来,对于行业特性十分明显的电信业来说,单纯依靠市场难以实现合理的市场竞争以及资源优化配置,“非对称管制”永远都是电信监管部门促进电信行业发展的重要武器,永远都不会过时。

  自2004年起,随着移动替代效应的增加,各企业间实力出现明显的变化,我国的非对称管制政策出现了较大的调整:在资费政策上,电信企业的资费自主权增强,尤其是实施电信资费上限管理后;在普遍服务上,在普遍服务基金迟迟无法建立的情况下,2004年推行分片包干机制。以致当时有业内专家称,“我国不对称管制正在消亡”。但是在传统非对称管制削弱的同时,新的非对称管制措施迟迟未能建立,以致市场格局严重失衡。

  国家发展改革委员会政策研究中心在《中国电信市场结构与有效监管研究》报告中就认为,造成中国移动一家独大局面的主要因素就包括:资费监管仍沿用传统手段,导致新竞争环境下的监管目标难以到位;监管部门缺少必需的行政权力,难以独立、公正地执法,使违规者有恃无恐;目前的电信监管体制缺少对电信业长远发展,以及技术进步带动业务转型的应对手段。

  2005年以来,如何在中国移动一家独大情况下推进移动通信市场的有效竞争,成为业内思考的主要方向,不对称管制政策被再次重视。

  新阶段需要新手段

  不对称管制在电信业中通常主要包括分拆市场支配者、限制市场份额、限制业务范围、规定其市场主导业务与其他业务分立经营或账务独立、强制其与其他企业网络无条件或有条件互联互通、号码可携带、严格控制资费水平和形式等。不同方法的管制力度不同,并适用于不同的竞争不对称程度。

  在2007年无线通信应用(国际)研讨会上,中国电信移动通信办公室副主任沈少艾针对3G启动后的电信市场格局,提出了五点政策建议,其中包括:强制实行3G网与2G网网间漫游,为消费者提供更加无缝的覆盖服务;对移动通信用户份额实行不对称管制;实行移动号码携带政策;从优化资源配置角度推进网络共享;从优化竞争格局的角度,实施有利于扶持弱势运营商的单项结算政策。

  在国家发改委政策研究中心进行的研究中,提出的主要非对称管制措施包括全业务牌照发放次序,资费下限管制,单向号码携带,强制提供互联互通、网间漫游、基站共享等服务,不得与价值链伙伴签订排他性协议等。

  不过在政策分析人士看来,非对称管制将经历一个由弱到强的过程,号码可携与市场份额限制在初期不会施行。这一点从主管部门的政策方向也可看出。原信息产业部2008年确定的与市场结构优化相关的主要监管课题包括“市场准入、资费标准、互联互通、资源配置和共享”。其中并没有提及较引人瞩目的号码可携、市场份额限制等。

  瑞银称,尽管中国政府有意采取非对称管制来平衡重组后的电信市场竞争,但这一管制的力度不会太大,因此,市场份额限制不会成为选择,这主要是由于,截至去年底,中国市场手机渗透率为40%(农村地区为20%),而2003年韩国政府实施市场份额限制时,手机渗透率已高达70%。

  至于号码可携政策,国资委新产业研究中心副主任卢奇骏认为,由于牵涉到复杂的结算政策,需待《电信法》出台后予以明确。此前,欧、美发达国家在推行电信业的各项改革时都是立法先行。

  国家发改委政策研究室的报告同样提到,非对称管制要做到有法可依,要做到连续性,减少人为因素和部门割裂的行为出现。

  工业和信息化部电信研究院朱金周认为,当前我国电信政策目标的多元化增加了不对称政策工具方向和力度选择的困难程度。在朱金周看来,必须着眼于全球电信市场来考虑本国监管政策和产业政策,而目前最紧迫的事情是继续提升我国电信业的国际竞争力;另一方面,需要扶持相对弱势的运营商逐渐增强自身竞争优势。这就使得监管部门在进行不对称管制时,一方面欲扶持相对弱势运营商,另一方面又欲尽量消除对强势运营商的影响。此外,从促进TD-SCDMA发展的角度也需要对中国移动采取扶持政策。综上两个特殊情况,对我国近期实施不对称管制和市场监管都提出了更高的要求。

  链接 非对称管制

  所谓非对称管制是指,在竞争形成初期,政府管制部门对处于不同市场条件下的电信业务经营者予以区别对待,制定有利于新经营者的倾斜政策和法规,从而在一定时期内人为地制约处于支配地位通信经营者对市场的控制力,而放宽对新经营者或处于非支配地位通信经营者的管制,以达到所有经营者能公开、公平竞争的目的。

  链接 发改委政策研究中心对于非对称管制的建议

  从时间序列考虑,非对称管制在操作方面可实施以下步骤:

  1 遏制垄断

  在全业务牌照发放之前,要依靠不对称管制遏制有显著市场支配能力的运营商对弱势公司非正当的挤压手段。对高度垄断者资费的定价控制要优先考虑不得侵害弱势公司的利益,新业务的发展如果对弱势公司现存业务构成颠覆式的替代,国资管理部门应对其做出全面评估,并建立国有公司的相互补偿机制(仅限于国有控股公司之间的特种机制)。

  2 不同步发牌

  在考虑发放全业务牌照时,本着协强扶弱、缩小失衡鸿沟的目的,采取不同步发牌的方式,即先让弱势的、已遭失衡重创的传统业务运营商先获得全业务经营权,待失衡局面出现好转迹象后,再允许中国移动经营有线话音、宽带等固定业务。否则,如果只追求表面公平,让四家运营商同时进入全业务发展状态,极端失衡的状况非但难以扭转,而且会进一步加剧垄断地位的运营商依靠无可匹敌的竞争优势,以及长期面向战略客户群(如集团用户)铺垫形成的全业务竞争基础(如光纤到用户,有线无线混合提供业务的移动虚拟网VPMN),迅速抢占固定运营商的核心市场空间。

  3 非对称管制

  在全面实现全业务经营后,仍需采取一定时间的非对称管制,如资费下限管制(不得低于竞争对手的实际资费水平),单向号码携带,强制提供互联互通、网间漫游、基站共享等服务,不得与价值链伙伴签订排他性协议,等等,以达到反垄断的目的。

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