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“官办”NGO转型

  本报记者 王露

  监督救灾款物收支,纪委、审计部门紧急行动。

  5月23日,中纪委、监察部、民政部和审计署联合下发通知,要求下派监督组,参与到救灾款物的接收、管理、拨付、发放各个环节,实施全程监督。

  本报记者获悉,这是纪委、审计部门首次联合提前介入、全程监督救灾款物收支情况。

  “遇到这种大的突发事件,审计部门都是和我们一起办公。”中国红十字会总会应急工作办公室主任王平对记者表示,“每一次的审计报告都会公示出来。”

  与此同时,作为政府组织的非政府组织(GONGO)也处于转型中。

  监管难题

  钱怎么用,这是一个监管第一难题。

  “实际管理费用的提取比例在10%-30%,不过“需要和捐赠人商量,签好协议,3%-5%的比例也常有。”中国红十字会总会办公室副主任在接受本报记者采访时透露,

  组织的管理费用到底是如何提取的,中国红十字会总会发言人表示,按照《中华人民共和国红十字会法》及国家有关部门的相关规定,红十字会所接收的地震募捐款物,将全部用于抗震救灾工作,与抗震救灾无关的费用不在地震募捐款中列支,不存在扣除比例的问题。

  本报记者获悉,现实中,公益慈善组织从募捐款中扣除一定管理费用虽然有相关规定,只是适用条件发生变化。

  “对储存、转运、使用救灾物资过程中所产生的附加费用,由受益地区红十字会向同级政府申请补助,亦可同捐赠者协商解决,”这是《中国红十字会自然灾害和突发事件救助规则》中明确规定的。

  由此,“红十字会可从自筹捐款总额中提取不超过5%的管理费,用于支付救助活动过程中的行政开支,不得逐级重复提取。”

  “问题是,如果在像此次如此庞大的捐赠金额提取哪怕5%的比例也是惊人的数字,”清华大学法学院副教授程洁表示,“按实际运行的成本来申请管理费比较合理。”

  本报记者获得的一份公益组织审计报告显示,没有详细的捐赠明细,基本上是大额和总数。包括采购计划和采购执行情况,也不见其中。而这正是目前公益组织审计报告令人存憾的地方。

  根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定,受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况,接受社会监督。

  “我们前期人手非常有限,都在做救灾,没有精力去做这些,”中国红十字会总会应急工作办公室主任王平解释说,“过去我们确实没有把精力放在这个上面,现在呼声越来越高,我们也尽量及时把最新情况公布到网站上去。”

  目前大部分中国公益性非政府组织是依赖其自律以及和其捐赠方的信任程度,而并非制度监督和规范性约束。

  “类似红十字会、慈善总会这种公益性组织,披露其善款来源和使用情况是基本义务。”北京大学公民社会研究中心执行主任袁瑞军表示。

  问题出在哪里?“这些组织缺乏法律监管,”清华大学法学院副教授程洁在接受记者采访时指出。程洁举例说,非政府组织和上市公司一样,都是“自治机构”,讲究自律,但是和上市公司不同的是,如果他们不披露信息,不公开透明,有监管机构来约束、处罚,然而“并没有这样的机构来监管和处罚非政府组织。”

  哪怕是审计部门的审计,“也只是一种警示而已,”清华大学法学院副教授程洁说,目前中国的这些公益性非政府组织,主要是行政性监管,缺乏法律监管,而相关法律条文的完善将是今后的方向。

  虽然《公益事业捐赠法》有规定,公益性非盈利的事业单位应当将受赠财产用于发展本单位的公益事业,不得挪作他用。对于接受的救助灾害的捐赠财产,应当及时用于救助活动。

  “但对于什么条件构成挪用或截留,并不清楚。”程洁认为,而相关处罚措施也不清楚。

  扶贫基金会转型缩影

  “说起来是民间组织,但又有官办色彩,因为最开始中国的NGO都是政府办的。”北京大学公民社会研究中心执行主任袁瑞军对记者表示。像中华慈善总会、扶贫基金会等,在相关学者的研究中称之为“GONGO”,即政府组织的非政府组织。

  一般来说,如果一个社团具有如下两种因素,则可以被视为一个标准的官办社团:一是财政拨款,二是人事级别和编制。

  北京大学社会学系教授朱晓阳曾任中国扶贫基金会理事。他告诉本报记者“GONGO”目前的转型生态,“从事业编制到取消编制和人事自主性,从向政府要资源到多种渠道寻资源。”

  朱晓阳说,在此之前,基金会是在基金会领导层下,分项目部门和职能部门分设的一种矩阵管理机构。

  这是一个中国特色的GONGO从官办向民办转型的缩影。

  中国扶贫基金会在1999年以前符合第二条:事业编制和级别,但没有财政拨款,因此“这反而是为以后取消人事编制留下一个基础,”朱晓阳说。

  在人事控制的约束条件取消后,扶贫基金会与国家间的关系则通过会长——秘书长——主管单位这条线路凸显出来。

  转型的结果是,一方面基金会实行内部管理市场化,薪酬也脱离事业单位工资标准,另一方面,这条与主管单位的延续关系反而得到加强。

  到了2002年底2003年初,基金会内部管理方式和结构发生了重大改变。“探索以项目负责制为核心的矩阵管理模式;推行全员竞争上岗;推行动态垂直考核和扇形考核”成为其中主要目标。

  “中国的NGO正处于转型过程中,彻底脱钩官办一下子难做到,”袁瑞军表示,不管是行政经费还是人员保障,都需要一步步地转变。

  朱晓阳认为,GONGO是历史原因形成的,“太注重其官办色彩没必要,关键是从务实角度看他做什么事。”比如在扶贫基金会,目前比较需要的是对其项目进行定期性外部和独立检测与评估,“这其实是一个关涉大多数非盈利组织的问题”。

  首先是功能的转变,从自己做的事情上越来越向民间倾斜;其次是人事上的转变,渐渐采取招聘的方式;然后“经费从政府拨款来的也越来越少”等。

(责任编辑:陈中)

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