绿色记者沙龙:汪劲、雷光春发改委的意见不统一

北京大学法学院 汪劲 精彩演讲

　　汪劲：6月初我们拿出第一稿，大概就是半个月左右的时间。主要是来自全国环保机关法制和环评单位的科研人员。这稿修改完毕以后，7月27日环保总局在海拉尔召开了全国环保部门的征求意见会议。6月份征求意见会议以后，把这个稿改出来，发到全国的环保系统和环评机构。7月27号在海拉尔整个征求意见。这稿的内容大概在一万字左右，一共有46条。海拉尔会议以后，到8月份又修改了一稿，根据海拉尔会议的意见，环保总局通过局务会议，向国务院各部委和地方各级人民政府征求意见。

　　国务院各部委和地方部门征求意见以后又收回来，到2006年10月份前后又改，改完了以后报给了国务院法制办，报给国务院法制办以后，国务院法制办在11月份发文，向国务院各部委和地方人民政府又以国务院法制办的名义征求意见。第一次征求意见稿和在海拉尔的稿变化不是很大，主要是明确了一些政府责任和程序的内容。这一稿里有一章是专门谈到公众参与。

　　征求意见稿上已经没有这一章了，这一章从24条到29条，总字数是一万字出头。11月份送出去征求意见到2007年3月，过年前后陆陆续续国务院各部门和政府的意见回来，有几个部门的意见迟迟没有回来，这几个部门在我看来就是后来的反对者。在这个过程中，发改委是最后回来的，发改委的意见不回来，在国务院部委当中发改委就是小国务院，它的意见非常重要，如果它的意见不回来，就不好办。

　　这个时候环保总局的领导又跟发改委领导之间进行了沟通。在这个过程中，由于发改委管规划的机构有九个司都涉及，既然是小国务院，国务院各部委的规划的审批，由发改委来审批的，全部在九个司手上。从环评法的规定来看，环境影响评价法规划了有14项规划做环评，我们简称一地三域十专项，一地是土地利用的总体规划，三域就是流域、海域、区域，一地三域四类规划是比较宏观的，一般情况讲称之为综合性的规划，如果在一些解释上说综合性规划指得这个。就是环境影响评价法第六七条规定的。还有十个专项规划，包括工业、旅游、资源开发、农业、畜牧等等，专项规划和综合规划比起来，按照环评法的规定去理解，因为环评法也没做解释，去理解的话，相对于综合规划而言就具体一些，综合规划就是更宏观，更抽象一些，这是一般性的区别。

　　环评法规定所涉及到的14大规划全部都跟发改委有对口的司，所以发改委有九个司涉及。这九个司的意见也不统一，司与司之间也存在一些矛盾，这也是发改委迟迟没有拿出意见的很重要的原因。经过沟通以后，发改委提出来的意见就是不成熟，说我们国家过去没有做过，现在做时机不成熟，规划的编制情况比较混乱，因此做规划环评在我们国家没有经验，没有推广过。

　　环保总局在2003年环评法实行以后，规划环评一直在做试点，而且在我们国家国务院规章以上的法律、法规规章有418项文件，规范性法律文件就我们在2007年初通过北大的法律检索系统来检索统计，涉及到规划环评的文件，国务院的编制规划的文件就有412项。涉及规划环评的地方性规定有28个省市，规划环评在各个地方已经开始，环保总局也已经开始试点了，这样一些数字拿出来以后，就不采纳发改委的意见。因为总局不希望发改委把这个意见明确地提到征求的意见当中去，最后出来的时候，发改委给国务院法制办的意见当中第一条意见就是时机不成熟，没有经验。

　　发改委的意见在第一次征求意见中具有决定性的反对意见，说目前指定《条例》的条件尚不成熟。从我参与的过程来看，通常一个部门要反对一项法律出台的时候，就是以条件不成熟，不符合中国国情，大帽子扣下来来反对。比方说有四个理由，第一个就是编制哪些规划，规划如何分类不好明确。国务院在2005年会签一个文件，需要进行环评规划的范围做了一个非常具体的规定，这个规定把已经需要编制的规划、规划的类别都做了明确的分类。可能提这个意见的人当时不清楚，后来私底下讨论的时候，是上面一个司长和上面发改委的主任签的，这个文件他手上没有，所以他认为这个理由是存在的。现在也可以看得出来，中央部委之间在立法过程中，有的时候提意见也是很荒唐的，这些意见有的东西非要说没有，如果这个问题我们不做充分的准备，很可能会因为这个而搁置。

　　第二，它认为有一部分规划有宏观性和指导性，难以评价其环境影响，特别是专项规划中。我们目前的规划有综合规划和专项规划两类，综合规划就是比较宏观性和指导性的，但是专项规划中也有很多宏观性和指导性的。对这两类规划，法律规定的进行规划环评，第二章规划环评的要求不一样，对综合性的规划编制环境影响篇章或者说明，在整个一本规划中，你的第五章或者第六章是环境影响或者是这个规划我附一个环境影响说明。规划里不涉及到环境影响的问题，专门对规划可能涉及的环境问题另外编制一本书跟它放在一起，这就是环境影响说明。大家如果看到环评法上写着环境影响篇章或者说明，环境影响篇章是把它放在里面作为一章，说明是对它的说明。对于专项规划，环评法的要求是要专门编制一本环境影响报告书，这就是必须对专项规划编制一本环境影响报告书。规划草案和环境影响报告书是分离的，一般情况下不会涉及到我们比较关注的所谓的国家秘密。国家秘密可能在规划里有，但是在规划环评中可能不会有，少量的可能会有。因此这条理由站不住脚。如果说认为专项规划不编制环评报告书，我可以编制篇章和说明。

　　第三个，数量很小。规划环评的数量在发改委系统来讲确实不多，没怎么做。在各个地方和环保部门在做，所以它的实例也不多。这条也是站不住脚的。最后一个，目前缺乏科学的依据，所以他认为条件不成熟，不予出台规划环评的规定。第一次征求意见的时候，发改委的主要意见就是反对制定。