一、 当前我国电信监管体系中存在的主要问题

　　（一） 电信监管的法律环境不尽完善。政府监管制度主要构建于行政法体系内，但是

　　我国目前的行政法律体系，在行政程序、抽象行政行为的行政诉讼、行政违法行为的法律责任以及行政法与刑法、民法补救措施的接轨等方面，皆缺乏完整的建设。这就使得监管政策的制定缺乏足够透明的谈判过程，管制者的行政行为（尤其是规章制定行为）无法得到有效的规制，同时，无论是行政机构还是行政相对人的行政违法行为，都因法律责任过轻，违法成本过低而得不到有力制裁。同时，《电信法》等迟迟不能出台，致使监管部门在行使具体的行政执法职能时依据不足，监管效率受到严重影响。

　　（二）政监不分导致电信监管机构权利配置失衡。政监分离以及营造一个透明和可预见的监管环境是促进有效竞争的重要前提，因为电信业的发展和技术的迅速变化需要大量的投资，只有当运营商确信有一个清楚的规则体系来保证开放和竞争的市场时，他们才会进行长期投资。否则，投资者就会处于风险之中，从而失去投资动力。政监分离所要求的独立监管机构是独立于企业又相对独立于政府的监管机构，它的好处在于提高监管的公平性和权威性，保障监管所需经济条件和人才条件，这对电信业发展和拉动整个经济发展都很重要。但目前电信业仍处在信息产业部的监管下，虽然在国资委成立之后，国有资产的所有权和管理权已经相互分离，在某种意义上，信息产业部已经成为独立的监管机构，但是作为政府的行业主管部门，信息产业部仍然担负着促进行业发展的政策目标，当监管职责与政府的行业发展规划相矛盾时，就无法保障监管的有效性。这突出表现在目前信息产业部还隶属于国务院，其经费来自于国家财政预算，人事安排等也随政府机构的变动而相应调整，这样，信息产业部作为监管机构的相对独立与中立性就很难得到有效保证。还比如在调整资费政策时，信息产业部还必须充分“讲政治”，还必须结合避免给海外上市的几家运营商市值造成影响等因素来做决策。事实上，我们很难要求一个行业主管部门对于效率和公平两个政策目标给予同等程度的重视。同样，本应分开的行业发展政策制定权和行业监管政策制定权模糊不清必然会影响监管效率的提高。

　　（三）“政资不分”现象仍然存在。虽然已经成立了管资产、管人和管事相结合的国资委，但在当前国家种种体制不断变革完善的过程中，电信监管部门在制订相关的重要政策措施时，还是要适当考虑政策措施有助于国有资产的保值增值。因为虽然电信行业实现了政企分开，但如前所述，信息产业部仍在国务院行政体系之中，而国有电信企业的资产所有者或股东为政府部门，也即在政监未分开的情况下，国务院下属机构同为国有资产的出资人和监管者，就很难确保其在制定政策时会在国有与非国有电信运营商之间、或者在国有电信运营商之间保持足够的中立。再以资费政策为例，目前几大国有运营商都有不少违反国家电信资费政策和网间互联政策的事件，但受到信息产业部或各级通信管理局惩处的比重并不高，这个中原因，和监管部门、国资部门与电信运营商“本是同根生”的现状紧密相关。何况，电信行业的许多重大决策，包括资费政策乃至一些企业内部的重大决策，都与信息产业部、国家发改委等部门所拥有的业务许可权、号码等资源分配权、定价审批权等相关。这种情形就有可能使得政府行为企业化、市场化，从而导致政府公共管理职能的弱化。

　　（四）以机构改革代替机制改革。我国电信改革的目标是要建立起适应社会主义市场要求的电信监管体系，其核心是要建立起专业化的电信监管机构和市场化的电信监管对象——电信运营商，但是，在实践中，我国却存在以机构改革代替机制改革的现象。首先，从电信监管机构而言，尽管已经组建起独立的机构，实现了独立办公，但是其内部运作与原邮电系统的行业管理没有根本的差异。这突出表现在新的监管部门内部，大量人员仍是原有从事一般行政管理的人员，缺少通信监管工作所必需的法律、经济和技术等专业人才；而且人员组建机制也具有很强的“裙带关系”特征，并缺少合理的人事用工考核奖惩报酬机制，在工作方式上，监管机构也仍在相当程度上沿用了传统的由电信运营商报送表格的形式来进行管理，此外，我国电信监管机构内部仍沿用了传统的科层式“官本位”管理体制。其次，对监管对象——电信运营商而言，尽管内部组建了“新三会”（股东会、董事会与监事会），引入了新的商业化称谓（如由“处长”改称“经理”），但是其内部的激励约束和监督机制依然与转制前没有质的差别，国有企业长期存在的机制性弊端并没有得到有效的治理，由此导致电信监管中政企结为一体、以维持共同既得利益的现象出现。由于机制改革不到位，市场治理、企业科层组织治理、行业协会治理等外部治理机制就完全失效，消费者的利益也因处于与国家利益的博弈之中而很难得到完全的保护。

　　（五）监管机构能力不强，效率不高。一方面，电信监管机构编制紧张，在地市以下基层电信市场缺少监管力量，导致电信监管能力有限；另一方面，现有电信监管机构的人员大部分来自企业，缺乏对政府公共事务管理、电信市场监管的专业知识和执法理念，因此在理解和实施法律制度方面出现了较大的差异，出现了全国市场针对同一问题采用不同处理方式的现象。现代监管的一个重要特征，是发挥市场机制在政府管制过程中的作用，即普遍建立激励性的政府监管，如稀缺资源的公开拍卖、特许经营权的竞标、价格上限管制、区域性竞争、普遍服务基金等。而我国目前的政府监管，还基本上运用严格的行政审批，在不甚透明的程序里制定相应的管制政策。

　　笔者认为，造成上述问题的原因是多方面的。一是治理理念过于重视政府监管机构的作用，忽视其它监管机制的制约作用；二是受到我国电信行业所处的体制和制度环境的制约；三是技术操作上的原因。现有人员受既有知识、技能和经验的限制，很难迅速适应新的岗位和职责要求。如缺乏行政管理经验，管制政策存在不适应市场结构的变化趋势的现象。总的来看，体制不合理是最根本的原因，因此，要提高我国电信监管效率，就必须充分借鉴国际经验，同时着力深化自身改革，努力重构我国现代电信监管体系。

　　二、重构我国电信监管体系的总体思路与政策建议

　　要在我国建立一套完善的电信监管体制，至少应考虑以下几点：一是WTO的影响，WTO要求各成员国建立独立的电信监管机构；二是要与建立社会主义市场经济体制结合起来，建立适合我国国情的电信监管体制；三是要反映我国经济发展的趋势。总之，既要体现中国特色，更要尊重电信产业发展规律和国际发展潮流，实施科学的监管。基于以上原则，笔者认为重构我国电信监管体系的总体思路应是：发挥电信监管机构的核心作用，同时积极发挥其它治理主体的监管作用，形成“共同治理”的“大监管”局面；另外，针对我国国情和发展实际，勇于克服各种利益集团的阻力，不断深化我国监管体制改革及加速制度变迁进程。

　　（一）树立全新的电信监管理念。一是要树立“大监管”理念。我国近年来电信监管的实践表明，尽管电信监管机构在监管体系中具有“极端重要的地位”，但仅仅依靠电信监管机构的努力是远远不够的，其效力和作用范围都是有限的，必须充分发挥其它监管主体的积极作用，在我国现阶段电信法制不够健全、监管对象产权结构不尽合理的前提下，尤其还要注重发挥消费者协会、行业协会、新闻媒介等主体在电信监管方面的配合补充作用，以此共同促进监管水平和效能的不断提升。二是要树立“有效监管”的理念。监管机构的组建不意味着监管工作能够按照新的理念运作。因为监管机构变革仅仅是电信监管体制改革的组织保障，单纯的监管组织机构改变并不能代替深层次的改革。监管理念、监管制度、监管技术和监管模式的变革才是深层次的根本性改革。如果没有深层次的改革，电信监管工作就难以做到高效有效。从国外电信监管的经验来看，要实现有效电信监管，离不开几个必要条件：法律赋予的独立性，制约平衡机制，相对稳定充足的资金来源以及相应的吸引和留住优秀人才的激励机制等。为此，我国电信监管机构要进一步加快内部机制创新，尽快具备以上条件。

　　（二）再造独立的电信监管机构------设立国家通信监管委员会的设想。考虑到通信产业的发展趋势和国外的经验，笔者认为，应该破除广电与电信相分离的人为政策界限，组建新的国家通信监管委员会（简称“信监委”）。具体设想如下。

　　其一，其法律地位与证监会等类似，直属于国务院管辖，具有相当充分的经费预算、人员聘用自主权。其经费来源可由财政拨款和向运营商征税两块组成，人员编制数由国家核定，纳入事业单位序列，实行准公务员管理（对人员招聘要制定严格透明的程序，以防止“裙带关系”的再度发生）。

　　其二，规制机构实行集体负责制，其主要负责成员由国务院总理提名，并经全国人民代表大会决定。

　　其三，它是一个全国性机构，并实行垂直管理。可在各省市设立分委员会或派出办事处，以计算机网络为主进行信息交换。同时要明确内部机构之间的定位和责任分工。一般来说，国家“信监委”主要职责是制订政策、法规、标准和程序，并提供统一的培训和资格认定，以及进行重要的监管决策和国际合作。而地方分支机构主要执行监管政策，在授权范围内操作，并将执行中的问题和建议及时反馈给上级。在地方情况特殊并经国家“信监委”授权的情况下，才能制订地方性监管规章，以避免各地监管政策出现大的背离或冲突。

　　其四，政监分离，把规制政策与产业发展政策间的矛盾降到最低。建立职能单一的电信管制机构，将行业政策制定者和市场秩序维护者的角色分开，实现政监分离。为此，应明确规定独立性、透明度、依法行政、公众参与、职能分离、效率、责任、救济等是“信监委”监管的基本原则，同时实现“政资分离”。

　　（三）重构电信监管的法制基础。重点要抓好三个方面的工作。第一，要以正在讨论或即将出台的《电信法》为核心，针对电信市场的类型、主体和利益关系，分别制定和完善系统的法律、法规、规章和管理办法，各层级制度建设应当遵循先后顺序，相互补充完善。第二，坚持在实践中完善的思路推进阶段性的法律制度建设。随着电信产业发展和市场竞争状况的变化，不同时期的利益关系矛盾有所区别，电信法律制度应当适应这种变化，及时总结经验，按照先试行、后完备的立法思路不断推出各项制度规则，保障电信监管依法有序进行，促使电信竞争纳入法律治理的轨道。第三，加强前瞻性法规建设。为适应未来信息技术进步和消费者需求变动的要求，电信立法要增强前瞻性，尤其要在促进民营资本进入电信领域以及多网融合等方面借鉴国外的做法，为我国电信市场加快对内资的开放和增强不同网络部门的合作提供宽松的政策环境。

　　（四）重建行业自律监管机制。十六大报告中对政府职能概括为经济调节、社会管理、市场监管和公共服务等四个方面，表明了政府职能转变的方向。政府机构改革目标的实现有赖于政企职能的合理分开，有赖于大量的、规范的中介机构来支撑。从趋势来看，政府直接管理范围是要进一步调整的，并且应该从更多事务性的工作当中解脱出来，即管理范围要进一步缩小，这就需要有一个中介机构或协会承担大量的服务、协调等方面的工作，比如资质的审查、产品质量的检测、科技成果的鉴定、人才的培训等工作，因此，要积极鼓励和扶持通信行业协会的建立和发展，使之充分发挥服务、自律、指导、协调的职能。

　　目前不少通信行业（企业）协会等中介组织，脱胎于邮电部门政企合一时期，还带有深刻的计划经济的烙印，无法真正发挥行业自律的作用。根据国家的相关政策，应逐步实行政府和社团组织的分离，改变政府部门与行业协会的直接管理关系，找准政府部门和行业协会的各自定位，消除协会行政化倾向，在党和国家方针政策的指引下，在政府的宏观指导下，由协会依法独立自主地履行职责，开拓协会的活动空间，使之成为独立的社团法人，按照自治、自立、自强的方针，建立起自主管理、自我约束、自我发展的运行机制。独立的社团法人，应实行自治、自立、自强的办会方针，建立自主管理、自我约束、自我发展的运行机制。在具体措施上，相关部门要积极指导支持通信行业协会加强自身建设，完善各种规章制度，提高协会干部的整体素质，落实经费来源，同时也要选拔有事业心、熟悉行业情况、有组织协调能力的干部充实到行业协会的领导岗位，提高协会的组织管理水平。

　　（五）充分发挥消费者团体和社会舆论在监管中的积极作用。电信服务事关广大用户的切身利益，发展中的问题往往直接影响到用户的工作和生活。同时通信行业也是外部经济性很强的行业，在最大限度地提升消费者价值的同时不仅可以为行业创造庞大的消费需求，同样通过外部经济效应也对国家整体经济的发展有所帮助。因此，要充分发挥消费者团体、新闻媒体以及社会各界对行业的监督作用。

　　一是要加强普法宣传，增强消费者自身的维权意识。尤其要积极宣传《消费者权益保护法》、《电信条例》及有关保护电信消费者（用户）合法权益的各项法律、法规和规章。二是充分发挥各级消费者协会的作用。自2003年3月起，中消协与全国各级消协在全国范围内发起了格式条款系列点评活动，引起强烈反响，社会各界给予高度评价，为 “营造放心消费环境”起到了积极的促进作用。三是要发挥消费者代表在电信监管政策制定中的参与作用和政策执行中的监督作用。为此，要进一步完善我国“听证会”制度，并积极加大监管政策和执行情况的透明度。四是要充分发挥新闻媒体在政策法规宣传、通信企业违法违规曝光、行风评议、消费者投诉等方面的积极作用，以此保护社会各界应有的知情权，批判不良现象，揭露不法事实，发挥其作为公共信息传播主渠道的作用。

　　（六）以“信监委”为主导，协调好各种监管机制的关系。首先，在政策部门与监管机构相互独立,尤其是监管机构设立于政策部门之外的情况下,政策部门的宏观政策职能与监管机构的微观监管职能之间的界限有可能会出现交叉或者重叠。因此,在保持监管权独立行使的前提下,应该通过一定的渠道加强两者之间的沟通,可以考虑设立政策部门与监管机构之间的一定沟通机制,如信息互享、人员流动、协商咨询等。

　　其次，妥善处理好“信监委”与通信自律监管组织之间的相互协作关系。首先，以政府监管为主导的电信监管体制仍然是目前的主流,有效的自律监管体系必须在政府监管的框架内定义，两者之间应当加强交流和联系,建立良好、密切的合作关系,避免角色冲突和职能重复,以改善监管质量,提高监管效率。要建立起常规的信息交流机制和协调机制,定期举行联合会议以及签订谅解备忘录等，使二者互为补充,互相为对方提供监管条件。

　　第三，要妥善处理好“信监委”与消费者协会以及新闻媒体等其它监管主体的关系。一方面，“信监委”可以通过设立对口工作部门等方式主动加强与消费者协会以及新闻单位的定期或不定期沟通，对其诉求做出及时的反应，另一方面，其它监管主体也要配合“信监委”的工作重点和难点，予以支持和协助，使两者形成互促互进的关系。

　　（七）抓住当前机遇，加快推进电信监管体制改革。我国通信行业仍处于上升周期，增长势头还较好，为深化电信监管体制改革提供了良好的物质基础和战略机遇期。但是，推进上述电信监管体制改革必然触及到既得利益者，如政监分离所要求的前提条件是市场竞争主体的多元化和可竞争性，而增加新的市场准入可能会冲击在位运营商的市场地位，给在位运营商的股东，包括政府及其它股东，带来直接的损失，因此各种阻力的存在是难免的。但是，决不能够屈服于利益集团的阻挠。不能够听任各制度创新主体通过自发博弈行为来形成低效率的制度均衡格局。在新一轮制度创新过程中，政府要起到制度经济学中的初级行动团体的作用。正如美国学者奥尔森在《国家兴衰探源》中对同一历史时期世界各国发展状况的考察和研究后所指出的那样，希望采取集体行动以增加其收益的分利集团不会关心社会总收益的下降或公共损失，因而分利集团的活动不是增加社会总收入而是减少社会总收入，为了社会的发展，必须限制分利集团。此外，还要认识到，现代电信监管体制的建立，将有助于获得以下收益：监管力量增强后对电信国有资产经营效率提高所带来的增大的税收和投资收益、电信业增长和发展对国民经济带来的关联效应收益以及电信业竞争力增强带来的产业安全度和经济安全度的提高等收益。

　　因此，综合上述，我国政府应当抓住仍处于入世后过渡期的战略机遇，加快推进上述各项改革的进行，从而为我国通信产业的健康可持续发展奠定坚实的制度基础。

　　作者简介：张立，1972年生人，四川岳池人，西南交通大学经管学院在站博士后，研究方向为管理科学与工程，并任中国联通成都分公司副总经理。

（ 责任编辑：王钦 ）