近几年来，我国电信业的改革始终是社会关注的焦点之一。以“打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管”为主要内容的新一轮电信体制改革已基本完成，我国电信市场的竞争格局和电信监管体系已初步形成。应当看到，我国电信体制改革的实践超前于电信立法、电信改革、和电信发展，电信竞争规则还不完善，电信市场尚未建立公平有效的竞争机制，尤其是电信监管改革还不能适应企业发展和市场竞争的需要。与时俱进，创新电信监管政策，促进电信业公平有效竞争的形成，已成为当前值得认真研究并勇于实践的课题。

　　我国电信监管政策的演变过程我国电信业之所以能够保持持续快速发展的势头和实现历史性的跨越，一是靠改革开放，二是靠国家政策与市场机制的双重推动。电信业的改革开放伴随着国家改革开放的全过程。1984年，党中央、国务院分别作出关于加快通信发展的两个“六条指示”，相继出台了一系列扶持通信发展的监管政策，为通信基础设施建设创造了良好的外部环境。在当时的历史条件下，国家出台政策，企业用好政策，多方筹资，负债经营，无疑是一次思想观念的解放，也是一种行业发展模式的创新。以1998年国务院机构改革、信息产业部成立为标志，我国电信监管进入了新的发展时期。根据国家统一部署，电信业积极推进政企分开、破除垄断、引入竞争为主要内容的改革，仅用了短短5年时间，就使中国电信业管理体制、运营体制、市场格局发生了根本变化，完成了发达国家需要十几年才能完成的改革。

　　当前困扰电信监管的突出问题

　　1、电信立法滞后致使政府监管难度加大。一是由于改革实践超前于电信立法，导致竞争规则不够完善，法制建设滞后，监管部门依法行政的权威性受到影响；二是政府监管体系薄弱，监管机构尚未得到法律的充分授权，政府监管手段显得软弱无力；三是我国电信业政企分开时间短，还缺乏实践经验，政府职能有待进一步转变；四是网间互联不畅、运营企业之间恶性价格战，电信普遍服务机制和以成本为基础的网间结算体系尚未建立，电信竞争离有效竞争、有序竞争的目标还有明显差距；五是互联网网络犯罪及信息安全问题日趋突出，亟待通过电信立法加以规范。

　　2、市场竞争秩序不规范。一是不规范价格战愈演愈烈，移动电话、IP电话等业务的价格战屡禁不止，资费混乱，同业排挤打压现象突出，违反资费政策低价促销，造成网间话务在极短时间内激增，导致中继扩容困难，网间通信质量明显下降。二是诚信缺失致使网间电路租用和结算费用拖欠较严重。有的运营公司不讲诚信，长期拖欠应该支付的电路租费、网间结算费用，严重违背了市场经济的发展规律，损害了互联企业的根本利益；还有的运营公司把网间互联互通当作拒不支付相关费用的“杀手锏”，以提供互联方不敢中断通信为由，恶意拖欠网间结算费用和电路租金，既违反了《民法通则》、《合同法》等民事法律，又违反了《电信条例》等行政法规的有关规定。三是电信建设市场不规范竞争行为日趋突出，资源浪费现象严重，恶性竞争事件时有发生，未经同意，私自占用他人拥有的通信管道资源，侵害合法主体的财产所有权，遭成对方失经济损失。

　　3、按电信业务划分市场准入原则使政府监管处于被动境地。我国现行以电信业务划分的市场准入监管原则，已不能适应形势发展需要，经营许可证管理对所有业务实行管制，严重制约电信运营企业业务的创新，影响企业积极性，使政府监管工作始终处于被动境地。例如VSAT、驻地网、小灵通等属于哪类业务，很难明晰，从技术上讲主要是实现通信的方式和手段。再如话音业务，有固定、移动、IP、小灵通等方式，在技术上可以通过有线、无线、卫星等手段提供。即使同种电信业务，也可以采用不同手段提供，可以是自建设备的，也可以是租用设备的，这要看运营企业的性质和实力。前不久，广东发生的“游子归家”业务争议、江苏出现的“小灵通”经营权划分等问题进一步透露电信监管的被动。

　　4、网间结算体系不合理和电信定价政策不科学。一是缺乏以成本为基础的网间结算标准。以电信资费为基础制定的网间结算体系不能适应电信自身发展的规律，网间结算价格偏低，不能补偿提供互联服务和运营维护的成本。二是没有真正体现运营企业的网络价值。当前，国际网间结算费率普遍较高，而我国则明显偏低，不能体现网络应有的价值。如目前日本的本地网结算价为2.37美分/分钟，美国为1.57美分/分钟，墨西哥为2.60美分/分钟，而我国只有0.06元/分钟（合0.723美分/分钟），远低于这些国家。此外我国固定网和移动网之间不合理的结算方式已造成固定运营企业和移动运营企业从互联中获得的收益差距悬殊。三是电信成本核算与成本补贴机制没有形成。各大运营公司的利益在核算模型、参数选取、成本计算结果、补贴方式等问题上存在很大分歧。

　　5、电信监管理论滞后。我国电信业改革开放和市场竞争缺乏超前的理论支持，没有强有力维护市场竞争秩序的理论依据，不能充分发挥政府监管工作在指导电信改革发展和制定政策法规中的应用作用。如在研究国内外电信竞争理论、电信成本推算理论、电信资费理论等方面都反映出政府监管工作的不适应。目前，我国缺乏经济的、技术的、法律的专业研究队伍，实现监督理论创新和大胆探索适合我国电信监管的先进理论还没有引起高度重视。电信价格成本模型研究委托社科院相关专家进行，在短时间内还不可能解决我国电信监管理论滞后的问题。

　　创新电信监管政策的几点思考

　　创新电信监管政策是电信监管部门充分发挥政府职能的内在要求，只有面对电信监管中的问题，解放思想，与时俱进，大胆创新，才能维护好电信市场竞争秩序。

　　1、改变按电信业务划分的市场准入原则，取消基础电信企业业务限制是大势所趋。首先要改变现行按业务划分的监管政策，要按目前国际上通行的以是否具有网络设备和运营系统作为划分标准，如可以参照国外电信市场准入划分方法：一是利用自有的电信交换、传输设备及其它辅助设施向社会会众提供业务的为第一类；二是租用电信传输等设施提供业务的为第二类；三是第一类和第二类电信业务以外的为第三类。其次取消对基础电信运营企业的业务限制。拓展业务范围是企业发展特别是大型企业发展的必然选择，限制企业业务领域，将人为增加企业的风险，不利于业务创新，对技术进步日新月异的电信业更为突出。当前受业务进入限制影响大的企业主要是几大基础运营企业，取消业务限制，使它们能相互进入对方业务领域，确保公平有效竞争，规范市场秩序。

　　2、监管模式要从非对称管制转变为对称管制。中国电信业自1993年起开始逐步对内开放，近年来我国明显加大对电信业的改革力度，以便其尽快形成有效的竞争机制。目前，主导电信企业的市场份额明显降低，中国移动的市场占有份额已超过中国电信。特加是加入WTO以后，政府制定政策及规章应遵循“对外不歧视”和“对内不歧视”的原则，营造与“国民待遇”等世贸组织规则相适应的公正，公平、透明度高的市场环境。在这种形势下继续采取非对称管理的模式，不仅会削弱民族电信业本来就不够强大的竞争实力，而且不利于维护真正的公平竞争。电信监管应该从维持市场公平竞争的角度，思考政策控制的对称性问题。在制定市场准入、业务经营、服务质量评价和价格政策等方面保持公正和公平。在普遍服务、互联互通、资费管理等方面平等地对待每一个市场参与者，保证主导电信企业公平地参与竞争。

　　3、制定公平有效的网间费用政策，运用经济、技术和法律的手段来激励、保障互联互通和公平竞争。一是强化和完善互联互通制度是确保电信市场公平竞争的关键。要通过电信立法确定互联双方的权利和义务，明确最基本电信业务互联互通的法定行规，从建立技术、经济和法律的手段予以保证，规定互联互通违法违规行为的范围及种类、网间互联障碍处理的原则和程序、违反互联互通法律制度应当承担的民事责任、行政责任和刑事责任内容，健全运营企业进行互联的法律程序和相关制度。二是确立以成本为基础的网间结算体系和合理的定价原则。要尽快采取以实际成本为基础，特别是以长期增量，即在一个足够长的期间核算业务的增量成本的结算方法。三是加快互联互通技术监测平台建设，建立权威的网间通信质量监测机构，从法律上赋予监测机构采集数据的法律效力，并可以直接作为判定网间通信质量的执法依据，解决电信监管和司法部门取证难的问题。同时要建立完善网间通信质量评判标准，以解决目前没有统一的测试规范和手段的问题。四是尽快出台电信普遍服务基金补偿制度，公布各种基础电信业务的主导企业，以调动主导电信企业承担普遍服务的积极性，增强开展互联互通的动力；测定公布各类电信业务的平均成本（最好是最低成本），划定合理电信业务叉补贴范围，以便及时判定不正当竞争行为。

　　4、实现价格上限管制有利于电信市场规范化运作。目前，我国的电信市场处于开放初期，电信价格和网间结算体系严重偏离成本，还没有达到有效竞争的程度，市场中还存在影响正当竞争的不利因素。一些电信运营企业为了争夺市场，不惜采取低成本的营销策略进行不规范价格战，形成恶性竞争。因此，在对电信资费进行管制时，既要有上限管制，又要有下限管制，这是非常必要的。但是，在全球电信业发展的大环境影响下，尤其是加入WTO后必须做到公正、公开和透明，这就要求我国加快建立以成本为基础的定价原则，可以讲，创造条件，适时采取价格上限管制政策十分必要。实现价格上限管制将有利于电信运营企业提高生产效率，促进公平有效的市场竞争机制形成，有利于电信业持续健康发展。